Econostrum | Toute l'actualité économique en Méditerranée

Que peut faire l'UE pour aider la Tunisie?

Par Iván Martín, professeur au Migration Policy Centre de l'Institut universitaire européen à Florence



            Partager Partager

Que peut faire l'UE pour aider la Tunisie?
Au lendemain des attaques terroristes menées le 18 mars au Musée du Bardo à Tunis qui ont provoqué la mort de vingt deux personnes, les analystes ont été unanimes à pointer la fragilité du processus de transition tunisienne et, en particulier, sa vulnérabilité au terrorisme djihadiste et aux difficultés économiques.
 
Les appels se sont également multipliés, en particulier en Europe, pour mobiliser des ressources supplémentaires pour soutenir le seul processus de transition émergeant du Printemps arabe qui semble aller dans la bonne direction. "C’est une attaque à l'Europe et l'Europe doit répondre", a déclaré le Haut représentant de l'Union européenne pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini. Dans le même sens, une déclaration du Conseil européen publié deux jours après l’attentat s'engageait à ce que "l'Union européenne et ses États membres intensifient leur coopération avec la Tunisie pour contrer cette menace terroriste commune, afin de renforcer la démocratie pleine de promesses du pays et de contribuer à son développement socioéconomique ».

Ce sentiment d'urgence semble s’essouffler un mois plus tard. Mais, il reste un large consensus selon lequel une amélioration rapide des conditions économiques, en particulier une réduction du chômage, est cruciale pour la stabilisation du pays et pour saper la base sociale sur laquelle le djihadisme pourrait prospérer. Cependant, il n’y a rien de nouveau: depuis 2011 les analystes insistent sur le besoin d’un soutien accru pour consolider la transition tunisienne 1.

Aide de l'UE depuis la révolution tunisienne

L'UE a en effet fait de son mieux pour mobiliser des ressources et marquer son engagement avec la Tunisie dans les quatre dernières années. En fait, afin de soutenir la Tunisie, elle a forcé les limites de sa Politique européenne de voisinage et ses instruments de coopération financière. Juste après le printemps arabe, l'UE a réexaminé l'approche de la PEV, d'abord avec une communication sur "Un partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le sud de la Méditerranée" publiée en mars 2011 (la première communication conjointe entre la Commission et le nouveau Haut Représentant, deux mois seulement après la fuite de Ben Ali en Tunisie, un temps record pour approuver une nouvelle communication), puis d'une manière plus systématique en mai 2011 avec la communication "Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation".

Avec une telle rapidité, l’UE a également créé un nouveau fonds, le Programme Spring (Soutien au partenariat, aux réformes et à la croissance inclusive), avec 350 M€ de ressources supplémentaires pour la Tunisie, le Maroc, l'Égypte et la Jordanie en 2011-2013. Il s'agissait d'un engagement extraordinaire en plein cadre financier pluriannuel (et donc avec tous les fonds budgétaires de l'UE déjà attribués à l'avance jusqu'en 2014). La Tunisie a bénéficié à ce titre de 20 M€ en 2011, 80 M€ en 2012 et 55 M€ en 2013, près de la moitié du total. En septembre 2011, l'UE a également convenu d'établir avec la Tunisie un "Partenariat privilégié" aux contours imprécis.

Tout cela a mené le niveau des engagements de l'UE avec la Tunisie dans la période 2007-2013 à un total de 775 M€, avec un doublement de l'aide pour la période 2011-2013 par rapport à la période antérieure à 2011. Puis, en 2014, dans le cadre du nouveau Plan d'action 2013-2017 approuvé en avril 2013, l'UE s'est engagé, à hauteur de 169 M€, dans une aide bilatérale en Tunisie (un record seulement dépassé par les 180 M€ de 2011). L'UE a également accordé à la Tunisie une assistance macrofinancière de 300 M€ (à verser en 2015).
 
Mais ce haut niveau d'engagement financier n’est pas soutenable pour l'UE, même si, dans les Perspectives financières 2014-2020, l'Instrument européen de voisinage a été l'un des rares postes budgétaires de l'UE à augmenter de plus de 30 % contre une réduction moyenne de 5 % pour le budget de l'UE dans son ensemble. Dans ce cadre, en septembre 2014 l'UE a engagé un maximum 246 M€ pour la Tunisie pour la période 2014-2015, environ 123 M€ par an (un peu plus de 11 € par habitant et par an). Les trois secteurs prioritaires concernés sont les réformes socio-économiques pour une croissance inclusive, la compétitivité et l'intégration (40% de la dotation indicative); le renforcement des éléments fondamentaux de la démocratie (15%) et le développement régional et local durable (30%). Or, ces chiffres peuvent difficilement résister à la comparaison avec le milliard de dollars promis en mars 2015 par les États-Unis pour les trois années à venir, ou l'aide des pays du Golfe, s'élevant à 5 mrds$ sur cinq ans (la première tranche a été déjà déboursée en 2014).
 
Cependant, la marge pour augmenter ces fonds dans le cadre du budget de coopération extérieure de l'UE demeure très limitée. La PEV est une des nombreuses politiques extérieures de l'UE, toutes à la recherche de ressources additionnelles (il suffit de penser, par exemple, juste dans le voisinage, à la crise ukrainienne ou l'aide humanitaire aux réfugiés syriens). Et la politique extérieure ne pèse en tout cas qu’environ 10% du budget total de l’Union européen approuvé jusqu’à 2020, gelé par rapport à 2007-2013. Il est donc difficile de voir comment un soutien accru à la Tunisie pourrait prendre la forme d'une augmentation du niveau de l’assistance financière.

Soutien au-delà de l'aide

Ces difficultés à fournir une aide financière supplémentaire ne signifient pas, cependant, que l'UE ne dispose pas d'outils puissants pour aider la Tunisie. Dans ses origines, la Politique européenne de voisinage était présentée aux pays voisins comme un cadre offrant la perspective de « tout sauf les institutions », c'est-à-dire un échelon dans le marché unique de l’UE avec des perspectives de pleine intégration dans l’espace économique européen et même dans les politiques communes de l’UE mais sans participer aux institutions de l’UE 2.

Et il existe en fait deux domaines des politiques de l'UE où des concessions pourraient avoir un impact important sur les perspectives économiques de la Tunisie. Tout d'abord, la facilitation effective de la migration légale. L'UE a signé un Partenariat pour la Mobilité avec la Tunisie en mars 2014. Ceci établit un cadre de dialogue politique global sur la mobilité et la migration autour de quatre grandes priorités: la migration légale, la lutte contre la migration irrégulière, la migration et le développement et la protection internationale (asile).

Mais il ne prévoit pas de possibilités supplémentaires de migration légale de main-d'œuvre vers l'UE. Certes cela reste essentiellement de la compétence des États membres de l'UE, mais au moins les dix États membres qui ont adhéré au Partenariat pour la mobilité devraient démontrer leur niveau d'engagement avec la Tunisie par des mesures concrètes, et la future aire de libre-échange complète et approfondie devrait inclure des concessions sur l'admission temporaire des travailleurs pour la prestation de services (dite Mode 4). Étant donné des niveaux de chômage actuels en Tunisie, cela marquerait sans doute un signe d'engagement et de la solidarité contribuant à stabiliser le pays, même si le nombre de travailleurs migrants concernés est faible.
 

L'attaque sur la Tunisie était une attaque de l'Europe

Deuxièmement, l'extension conditionnelle de la Politique régionale européenne aux pays voisins. Alors que certaines modalités d’extension au moins des méthodes de la politique régionale de l'UE vers les pays voisins (en particulier le Maroc et la Tunisie) ont été discutées entre 2008 et 2010 3, la question a pratiquement disparu du débat depuis. Cependant, la relance de cette idée s'avérerait une excellente façon d’impulser la dynamique de développement en Tunisie. Il ne serait pas nécessaire de mobiliser effectivement des fonds structurels à court terme (ce serait juridiquement et financièrement impossible dans le cadre de l'actuel cadre financier couvrant en 2014 à 2020). Il suffirait de définir une feuille de route claire pour accéder à ces fonds structurels à moyen terme après 2020 (le temps que l'UE prépare les conditions juridiques et politiques pour rendre cela possible) pour changer radicalement les perspectives socio-économiques (et donc l'équation de stabilité sociale) en Tunisie.
Cette approche contribuerait également à renforcer le rôle économique et donc politique des autorités locales et régionales dans le contexte transitionnel tunisien et aiderait ainsi à surpasser les inégalités territoriales responsables de la détresse économique actuelle du pays. Elle pourrait également être un catalyseur pour le pacte national sur la politique économique requis pour établir les bases consensuelles de la transition économique (à l’instar de celui sur la transition politique qui a ouvert la voie à la nouvelle Constitution à la fin de 2013, signé par le gouvernement, le syndicat UGTT, l'organisation d'employeurs UTICA et la Ligue tunisienne des droits de l'homme).
 
En fin de compte, cela nécessiterait un changement fondamental d'approche de l'assistance de l'UE au pays du voisinage, passant d’une approche sectorielle, par projet et basée sur l’appui budgétaire, vers une approche structurelle et territoriale. Cette stratégie de convergence réelle a été mise en œuvre avec un succès notable dans les régions moins développées au sein de l'UE, mais jamais avec les régions ou les pays hors de l'UE. Jusqu'à présent, en dépit de toute la rhétorique, l'assistance offerte dans le cadre de la Politique européenne de voisinage continue a été gérée et considérée comme une forme de coopération externe, utilisant des instruments financiers de la coopération externe et traitant les pays voisins comme des pays tiers. Il est temps de mettre à l'épreuve l'affirmation selon laquelle l'attaque sur la Tunisie était «une attaque de l'Europe» et de prouver que l'UE prend au sérieux son «Partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée» avec les pays du sud de la Méditerranée.


 
1  Voir Iván Martín (2011): “Empleo y políticas de empleo en el Norte de áfrica: de causas de las revueltas a claves de la transición”. ARI nº 64/2011, Real Instituto Elcano, Madrid.
3  Voir Iván Martín (2009), « Perspectives Financières 2014-2020: Quels instruments financiers pour la Méditerranée ? », dans "Europe-Méditerranée. Enjeux, Stratégies, Réformes", Monographies méditerranéennes nº 7, pp. 48-57, IEMed, Barcelone.

Mardi 21 Avril 2015