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La Politique européenne de Voisinage en Méditerranée : une stratégie à la hauteur des enjeux ?

Par Rachid Rhattat, docteur en droit européen et consultant



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La Politique européenne de Voisinage en Méditerranée : une stratégie à la hauteur des enjeux ?
Destinée à proposer un nouveau cadre relationnel aux voisins orientaux et méridionaux au lendemain du cinquième élargissement, la Politique européenne de Voisinage (PEV) se veut être un axe fort dans le système des relations extérieures de l’UE. À mi-chemin entre l’association et l’adhésion, cette stratégie a pour objectif de faire converger les espaces de proximité de l’UE vers le modèle européen, c'est-à-dire : un espace de sécurité et de liberté dans lequel la démocratie et l’État de droit prévalent ; un espace de prospérité fondé sur le libre-échange; un espace de dialogue et de respect de valeurs fondamentales, sans pour autant devenir membre. Sur le plan économique, c’est la perspective de participer au marché intérieur qui récompensera les réformes engagées dans tous les domaines.

Pour cela, la PEV s’appuie sur des outils et des méthodes utilisés au cours du processus d’élargissement, mais également sur des instruments nouveaux (plans d’action, IEVP…). Si la PEV propose un cadre commun à ses voisinages Est et Sud, sa flexibilité et son caractère modulable doivent permettre de s’adapter au plus près des contraintes spécifiques de chaque voisin. En vertu du principe de différentiation, la Commission européenne suit attentivement les progrès réalisés par chaque État. Focalisés dans un premier temps vers l’Est, les États membres ont décidé d’intégrer au projet les pays de la Rive-Sud de la Méditerranée, cet espace étant perçu comme le carrefour de tous les dangers (terrorisme, immigration…).

La PEV s’est fixée pour ambition d’approfondir l’acquis du partenariat euroméditerranéen. Cette démarche consiste à la fois à approcher au plus près les objectifs fixés à Barcelone en 1995, non atteints à ce jour, et développer de nouveaux axes de coopération tels que définis dans les plans d’action.

La PEV souhaite apporter un souffle nouveau

S’ils s’inscrivent résolument dans la perspective des accords d’association euroméditerranéens entrés en vigueur dans la fin des années 90, les plans d’action les ont dépassés en ce qu’ils identifient plus clairement les priorités thématiques et abordent des domaines d’actions jusque-là ignorés.

Le principe de différentiation permet de proposer aux voisins un cadre de relation individualisé, sur mesure et correspondant à leurs aspirations. Grâce aux crédits alloués par le biais de l’IEVP et des nouveaux outils financiers, les voisins disposent de fonds plus conséquents et mieux adaptés pour accompagner les réformes. Ce processus émergent soulève à la fois des attentes, mais suscite également des doutes sur ses raisons d’être, son contenu, ses modalités de mise en œuvre et ses potentialités.

Après plus d’une décennie de partenariat euroméditerranéen dont les résultats sont pour le moins mitigés, la PEV souhaite apporter un souffle nouveau. Or, a-t-elle la capacité d’apporter une plus-value réelle pour les voisins du Sud ? Faut-il y voir un saut qualitatif dans les relations euroméditerranéennes ou, au contraire, ne s’agit-il pas d’un nouvel habillage juridique de la politique méditerranéenne ?

Quelques années après la phase de lancement, force est de constater que ce processus peine à prendre son envol et demeure empreint d’incertitudes. Les ambiguïtés originelles et l’absence de clarification des moyens et des finalités pèsent considérablement sur le projet. Le dispositif dans lequel se superposent des accords d’association euroméditerranéenne toujours en vigueur, des plans d’action de nature politique et à l’avenir des accords européens de voisinage souffre d’un manque de lisibilité.

Dans les années à venir, le principal danger à craindre pour les partenaires est que la PEV ne s'inscrive dans la continuité des « réformes sans changements » qui ont longtemps prévalu dans la région. Pour ce faire, les partenaires ne devront pas faire table rase du passé. Ils devront s’appuyer sur « l’acquis du processus de Barcelone», dépasser le partenariat euroméditerranéen afin que les changements en profondeur au niveau politique, économique et social soient rapidement perceptibles par les populations. Ils devront également placer les sociétés civiles au centre du projet euroméditerranéen.

Intensifier la relation de proximité

Il apparaît que si la PEV a laissé entrevoir un réel potentiel, elle demeure également marquée par le doute. De nombreux observateurs voient dans la PEV une stratégie velléitaire qui pourrait se résumer par la formule « beaucoup de bruit pour rien ». L’Europe aurait-elle manqué une fois de plus son rendez-vous avec la Méditerranée ?

Ce jugement paraît sans doute excessif à maints égards. Une analyse plus nuancée permet d’observer que si la PEV n’a pas conduit à réduire les écarts de développement entre le Nord et le Sud de la Méditerranée, elle propose néanmoins une approche plus adaptée. Toute la question reste de savoir s’il convient, tout compte fait, de regarder le verre à moitié vide ou à moitié plein. À l’actif de la PEV, il faut tout d’abord mentionner le nouvel élan impulsé en Méditerranée à un moment où le processus de Barcelone, dix ans après son lancement, peinait à trouver un second souffle. Tant les principes directeurs que les instruments inhérents à cette politique ont permis de poser les jalons d’une nouvelle méthode partenariale fondée sur le bilatéralisme.

Au plus près des voisins, l’idée est d’intensifier la relation de proximité en poursuivant l’œuvre entreprise dans le cadre du PEM mais également en explorant de nouvelles voies. Les priorités mises en exergue dans les plans d’action conclus par chaque partenaire confèrent à la politique de voisinage un caractère pragmatique. En ce sens, les avancées notables effectuées dans un certain nombre de domaines ont permis d’étoffer un peu plus l’acquis euroméditerranéen. Au sein des nouveaux sous-comités d’association mis sur pied par la PEV, le dialogue s’est poursuivi et a contribué à consolider la confiance mutuelle. Il convient de rappeler que dans le même temps, le PEM a continué d’être actif au travers notamment des conférences ministérielles thématiques.

L'Union pour la Méditerranée ajoute à la confusion

La mise en avant du principe d’« appropriation commune » comme un principe fondamental, mais sans associer les voisins à l’élaboration de la politique s’est révélée être une erreur majeure et ne permettra pas à coup sûr d’édifier une « maison commune euro méditerranéen ». Irrémédiablement, on reste toujours enfermé dans l’idée que le concept d’Euro-Méditerranée est donc avant tout européen. Il est donc impérieux de faire des voisins des coacteurs du changement et d’identifier un intérêt euroméditerranéen. Cela implique une association large de la société civile et de dépasser les seuls cénacles d’intellectuels ou de diplomates.

La Commission européenne doit œuvrer pour un partenariat plus équilibré. Si l’UE transmet effectivement une expertise et un savoir-faire, elle se doit également de consulter ses partenaires notamment dans la préparation des rapports de suivi des plans d’action. C’est en réalité la policy-making de l’Union qui doit être remise en cause. La méthode dans l’élaboration et la conduite de la PEV pose question. Le Parlement européen, qui dans la limite de ses compétences a manifesté un intérêt constant pour la nouvelle stratégie, doit voir son rôle renforcé.

Par ailleurs, des gains d’efficacité pourront assurément être dégagés d’un meilleur équilibre interinstitutionnel et d’une réflexion préalable sur la place prépondérante de la Commission européenne. Pour les voisins du Sud, il s’agira d’être convaincu que même sans l’attractive perspective d’adhésion, puisque cette option est exclue, la PEV présente des avantages indéniables

L’intensification de la différentiation et le mouvement amorcé de dimensions régionales semblent menacer l’équilibre de l’édifice et pourraient tôt ou tard entraîner un délitement de la politique de voisinage. L’émergence de nouveaux types de relations partenariales dans les relations extérieures de l’UE (accord renforcé, statut avancé, statut spécial…) pourrait engendrer une rivalité entre voisins. Qui plus est, la dynamique des volets régionaux menace désormais son équilibre global, voire sa raison d’être.

En Méditerranée, la mise en œuvre de l’Union pour la Méditerranée a ajouté à la confusion. On assiste désormais à un empilement et à un enchevêtrement de dialectiques complexes qui interagissent entre elles. Outre l’impulsion politique, cette dernière initiative présente le mérite de fonctionner autour du principe de coprésidence et présente un caractère pragmatique à travers la coopération par projets. Il semblerait qu’elle ait désormais supplanté la PEV. L’exigence de lisibilité et de cohérence impose une mise au clair. Sans clarification, la duplication des projets en Méditerranée (PEM/PEV/UpM) sera contre-productive.

Lever rapidement les ambiguïtés

La Politique européenne de Voisinage en Méditerranée : une stratégie à la hauteur des enjeux ?
Pour s’inscrire dans la durée, la PEV devra retenir les leçons de l’échec du PEM et éviter les mêmes écueils. Le principal ennemi est sans doute le temps. Depuis 1995, les doutes et la frustration persistent au sein des sociétés civiles de la Rive-Sud de la Méditerranée. Si elle en reste au stade des incantations, si elle ne contribue pas à transformer le quotidien (qualité de vie, baisse du chômage, État de droit…), l’échec de la PEV sera avant tout un échec de la politique extérieure européenne, avec toutes les conséquences négatives sur l’image et l’aura de l’Union en tant qu’acteur international que cela entraîne.

Si l’objectif de l’UE demeure celui de faire de la PEV un instrument central de sa politique étrangère, il est impératif de lever rapidement les ambiguïtés, de surmonter les contradictions et de dissiper les doutes qui prévalent depuis la genèse du projet. Il est clair que la pérennité de la PEV dépendra avant tout de la capacité des acteurs à donner du sens au projet et à fixer un cap.

Depuis la fin de l'année 2010, le « printemps arabe » (« arab spring ») a transformé le paysage politique de la Rive-Sud de la Méditerranée. À la lumière des récents évènements, il appartient à l’UE de modifier ses grilles de lecture et redéfinir la relation partenariale au sud de la Méditerranée. La nouvelle version de la politique européenne de voisinage, définie à travers une série de communications de la communication de la Commission européenne en 2011, a pour objectif de favoriser l'enracinement durable de la démocratie. Une réponse dans l’urgence à la hauteur des défis ?

Identifier les scénarii de demain dans la région méditerranéenne appelle à la modestie tant l’avenir est incertain. La seule certitude est que l’UE doit accorder à l’aire méditerranéenne l’attention et la priorité qu’elle exige, en y mettant les moyens financiers adéquats. Inexorablement, il semblerait qu’en Méditerranée, plus que nulle part ailleurs, tout ne soit qu’un éternel recommencement ou pour reprendre les mots de Paul Valery, « la mer, la mer, toujours recommencée1 ».


Rachid Rhattat a publié chez Bruylant Bruxelles "la Politique européenne du voisinage dans les pays de l'aire méditerranéenne".

Jeudi 26 Janvier 2012






1.Posté par Ahmed AZIRAR le 27/01/2012 18:11
Le noeud du problème euroméditerranéen réside dans le fait que le Nord regarde le Sud comme source de problèmes et qu'il veut l'intégrer par le seul modèle classique d'échanges (matières premières contre équipements). La crise actuelle aggrave le problème, puisqu'elle embourbe le Nord dans ses propres difficultés, nées, en fait, du trop rapide élargissement de l'UE à l'Est et surtout de la transformation des critères mondiaux de compétitivité.
Peut-être que le début de solution réside dans la réussite du "Printemps arabe" qui mettra, enfin, le Sud méditerranéen au travail. Et que le Nord change de paradigme de partenariat avec le Sud, à commencer par cesser de fermer les marchés devant les produits compétitifs du sud et les ouvrir aux produits que le sud... n'offre pas!

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