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L'introduction de nouveaux États membres coincée dans le goulet de l'entonnoir européen

Ces pays qui frappent à la porte de l'UE - Partie 1


Malgré son divorce avec le Royaume-Uni et la rupture de ses fiançailles avec la Turquie, l'Union européenne séduit encore, mais sait se faire désirer. Ses seuls prétendants se trouvent tous aujourd’hui dans les Balkans occidentaux. Ils doivent jouer des coudes pour passer la bague au doigt ce cette dame de soixante-trois ans, de plus en plus difficile sur ses choix.


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Le trou dans la raquette des Balkans occidentaux pourrait être comblé dans les prochaines années (carte : Commission européenne)
Le trou dans la raquette des Balkans occidentaux pourrait être comblé dans les prochaines années (carte : Commission européenne)

Et les nominés sont ...

Actuellement, cinq pays sont officiellement candidats pour entrer dans l'Union européenne : l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Serbie et la Turquie.

Les négociations post-Brexit se poursuivent entre Européens et Britanniques. Elles entrent même dans une phase intensive à quelques semaines de la fin de la période de transition qui interviendra le 1er janvier 2021, un an après la séparation officielle. No Deal ou accord, le Royaume-Uni est le premier à quitter le navire européen. L'UE 28 redeviendra l'UE 27. Alors que Bruxelles s'attache à réussir au mieux ce divorce, elle repousse les prétendants. Même consent à les aider avec une enveloppe de pré-adhésion de 12,6 mrds€ prévue pour le prochain exercice budgétaire de 2021 à 2027 (11,5 mrds€ sur la période 2007-2013 et 11,7 mrds€ sur 2014-2020).
 
Le choc du Brexit, la nécessité de ressouder l'Union, la crise financière de 2008, et sans doute une "croissance externe" trop rapide  (l'UE est passée de 6 à 15 membres en 38 ans puis de 15 membres à 27 en douze ans seulement) ont refroidi les Européens sur la question de l'élargissement. Pour beaucoup, l'UE a ouvert trop tôt ses portes aux pays de l'Est, notamment à la Roumanie et à la Bulgarie en 2007. "Les conditions d'accès n'ont pas été respectées lors des dernières entrées. L'UE n'est pas capable de faire appliquer ses propres exigences", pointe le contre-amiral Jean-François Coustillière, président de l'association IHEDN-Euroméditerranée.
 
La Croatie a été le dernier pays à adhérer, le 1er juillet 2013, à l'Union européenne, dix ans après son dépôt de candidature (voir encadré). Si "tout pays européen peut introduire une demande d'adhésion s'il respecte les valeurs démocratiques de l'Union et s'engage à les promouvoir", selon les termes de la Commission européenne, le chemin apparait long avant de parvenir à décrocher ce sésame. Pas moins de trente-cinq chapitres (voir encadré) fixent les règles à respecter.
 
Ils répondent à quatre séries de critères destinés à aboutir à une convergence entre le pays candidat et l'Union européenne. Trois incombent au demandeur. Elles sont d'ordre politique et économique. Une dépend lui de l'UE directement : la capacité d'absorption de l'UE de ce pays.
  Autant de handicaps dressés dans cette course de fond pour décrocher le droit d'arborer le drapeau bleu à douze étoiles d'or. Les critères sont centrés sur le respect des valeurs européennes (dignité humaine, démocratie, État de droit, droits de l'homme....). Leur pendant reste les avantages attendus de l'élargissement. "Une prospérité accrue, trois fois plus d'échanges commerciaux entre anciens et nouveaux États membres, cinq fois plus d'échanges entre les nouveaux États membres, une plus grande stabilité en Europe, un poids plus important de l'UE sur la scène internationale", vante la Commission européenne.

Les Balkans occidentaux, trou dans la raquette

Le processus de stabilisation et d'association (PSA) lancé en 1999 a débouché en 2003 sur une résolution du Conseil européen, pour "soutenir pleinement la perspective européenne des pays des Balkans occidentaux." Une déclaration confirmée en décembre 2006 lors d'un nouveau Conseil indiquant que "l'avenir des Balkans occidentaux est dans l'Union européenne". Coincée entre les Etats membres de l'Est, la Grèce et l'Italie, cette région constitue le trou dans la raquette de l'UE.
 
Entre les deux réunions, l'UE a accueilli en son sein la Slovénie (2004). Puis, neuf ans plus tard, la Croatie. Ces deux précédents suscitent des espérances du côté de leurs voisins. Ainsi, sur les cinq candidats officiels à l'adhésion (l'Islande a décidé en mars 2015 de retirer sa candidature) figurent quatre pays des Balkans occidentaux (le cinquième étant la Turquie) : l'Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro et la Serbie.

Les dossiers des deux derniers occupent le haut de la pile. Ce sont les seuls, avec la Turquie (voir ci-dessous) à pouvoir entrer en négociation d'adhésion. Le Monténégro vient même d'ouvrir, le 30 juin 2020, son dernier chapitre, celui sur la "Politique de la concurrence". Mais il reste loin d'avoir rempli tous les autres, avec seulement trois considérés comme clos ("Relations extérieures", "Education et culture", "Science et recherche"). La Serbie a ouvert son chapitre sur la "Libre circulation des capitaux" en décembre 2019. Il lui en reste dix-sept à entamer pour seulement deux clos ("Science et Recherche" et "Education et culture").

L'Albanie (candidature en avril 2009, statut validé en juin 2014) et la Macédoine du Nord (mars 2004 et décembre 2005) ont reçu, fin mars 2020, le feu vert du Conseil des ministres des Affaires européennes pour débuter prochainement les pourparlers.

Reste que le sommet UE/Balkans, tenu le 6 mai 2020 à Zagreb, n'a permis de progresser que sur ... la gestion de la pandémie. L'UE a ainsi consenti une enveloppe financière de 3,3 mrds€, dont la moitié sous forme de prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI), pour répondre à ses besoins humanitaires et sanitaires et contribuer à la relance économique et sociale. Les discussions sur l'élargissement, logiquement le point central de ce sommet, ne figuraient pas à l'ordre du jour.

Déjà le précédent sommet, à Sofia en mai 2018, avait habilement remplacé, dans sa déclaration finale, toute idée d'élargissement, voire d'adhésion, par un vocable plus neutre, et surtout moins engageant, celui de "connectivité" liée à la vague notion de "perspective européenne". Une politique actée par l'adoption, début octobre 2020 par la Commission européenne, d'un plan de soutien économique de 9 mrds€ (sous forme de subventions) aux six pays des Balkans occidentaux pour la période 2021-2027. "II ouvre la voie à une intégration économique régionale réussie afin de contribuer à accélérer la convergence avec l'UE, à combler l'écart de développement entre nos régions et, à terme, accélérer le processus d'intégration européenne", soulignait alors Olivér Varhelyi, commissaire européen à l'Elargissement.

Début novembre 2020, Angela Merkel annonçait espérer un démarrage des négociations d'adhésion à l'UE de la Macédoine du Nord et de l'Albanie avant la fin de la présidence allemande du Conseil européen, donc avant le 31 décembre 2020.

Sous les pavés de l'ex-Yougoslavie, une Europe à la page

Reconnus comme candidats potentiels respectivement en 2003 et en 2008, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo ont encore beaucoup de chemin à parcourir pour véritablement entrer dans la danse. L'indépendance du Kosovo, déclarée unilatéralement en février 2008 n'est reconnue officiellement que par vingt-deux des vingt-sept États membres. Manquent à l'appel Chypre, la Grèce, l'Espagne, la Roumaine et la Slovaquie.

Ce pays a comme devise l'euro, tout en ne dépendant pas de la Banque centrale européenne (BCE) et donc n'appartenant pas à la zone euro. "La devise du Kosovo sera déterminée par décret", prévoient les statuts de la Banque centrale du Kosovo. Elle envisage donc bien de disposer de sa propre monnaie, le dardan.
 
L'héritage des guerres (1991-2001) ayant conduit au démembrement de l'ex-Yougoslavie n'est toujours pas assumé. Un point que l'UE a longtemps sous-estimé en exigeant comme préalable à l'adhésion des reconnaissances mutuelles et de bonnes relations entre ces États. Plus difficile encore, l'adhésion suppose un consensus entre les vingt-sept.

Certes, la Grèce s'est finalement entendu sur le nom de la Macédoine du Nord avec l'ex Arym (Ancienne république yougoslave de Macédoine). La Croatie a trouvé un accord avec la Slovénie (tout juste devenue État membre) pour régler le problème frontalier du golfe de Piran. Donc les avancées existent. Mais les reculs aussi.
 
Mardi 17 novembre 2020, la Bulgarie opposait son veto à un démarrage des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord, prévue avant la fin décembre 2020. Ekaterina Zaharieva, ministre bulgares des Affaires étrangères, justifiait sa position en arguant justement de... différends historiques non résolus entre les deux pays. Notamment sur le terme même de "langue macédonienne". Selon Sofia, elle n'existe pas et n'est que du Bulgare.

En octobre 2019 déjà, la France mettait également son veto aux négociations d'adhésion à l'UE de l'Albanie et de la Macédoine du Nord. Paris estime que ni les pays des Balkans occidentaux, ni l'UE ne sont prêts pour ces entrées.

Le chemin de croix de la démarche d'adhésion

  • Signature d'un accord d'association (mise en place d'une zone de libre-échange avec l'UE
  • Dépôt de candidature au Conseil de l'Union
  • Statut de candidat approuvé par la Commission européenne par un avis officiel
  • Vote du Parlement européen sur ce statut de candidat
  • Approbation par le Conseil de l'Union de ce statut de candidats
  • Mise en place d'une stratégie de pré-adhésion (accès aux programmes européens, aides financières pour mener les réformes nécessaires...)
  • Décision d'ouverture des négociations d'adhésion par le Conseil de l'Union avec quatre critères à remplir : politique, économique, acquis communautaire, capacité d'intégration.
  • Discussion sur les 35 chapitres de l'acquis communautaire
  • Publication régulière de l'état d'avancement des chapitres après les conférences bilatérales entre l'UE et le pays candidats
  • Signature du traité d'adhésion
  • Ratification du traité d'adhésion par le pays candidat
  • Approbation du Conseil européen du traité d'adhésion
  • Accord du Parlement européen sur le traité d'adhésion
  • Ratification par tous les États membres et le pays candidat du traité d'adhésion

La Turquie sur le bord de la route

"La candidature de la Turquie est au point mort." Ce communiqué du Conseil de l'Union, publié en 2019, ne pouvait pas décrire la situation de façon plus directe. Le "je t'aime moi non plus" entre l'UE et Ankara a viré à une véritable prise de distance.
 
La Turquie bénéficie d'un statut privilégié avec l'UE depuis juillet 1959 et la signature d'un accord d'association avec la Communauté européenne, puis un autre d'union douanière en 1995. Un traitement à part, pour le meilleur et pour le pire, conforté par la demande d'adhésion à l'UE adressée en avril 1987 par Ankara. Ce que dénonce Henry Marty-Gauquié. Pour le directeur honoraire de la Banque européenne d'investissement (BEI), "L'UE a autorisé l'ouverture de négociations d'adhésion avec un pays qui occupait un État membre. Politiquement, c'est difficilement acceptable !" Il fait référence, bien entendu, à Chypre, dont la division se trouve de nouveau sur le devant de la scène.

C'est peu de dire que le chemin de la Turquie vers Bruxelles demeure chaotique. Les frasques de Recep Tayyip Erdogan, mais aussi les déclarations européennes, ont tué dans l’œuf tout rapprochement. "Certains chefs d’État de pays membres ne devraient pas dire n'importe quoi. Comme Nicolas Sarkozy qui a annoncé, inutilement, son intention de refuser l'accès à l'UE à la Turquie. Cela a créé des points d'irritation dont nous n'avions pas besoin", souligne Jean-François Coustillière. "L'attitude du président Erdogan a commencé à changer après les déclarations de l'ancien président de la République. Qu'un Etat membre dise unilatéralement à la Turquie qu'il ne rentra pas dans l'UE alors que c'est à l'UE de décider ne va pas dans le bon sens", lance en écho Henry Marty-Gauquié. "Les milieux d'affaires turcs ont fait leur deuil depuis une quinzaine d'années de l'adhésion. Ils se seraient satisfaits d'entrer dans une zone de libre-échange approfondie avec l'Europe", complète-t-il. Avant d'asséner, "la Turquie, pays devenu impérialiste et conflictuel, n'est pas capable aujourd’hui de respecter les contraintes européennes d'adhésion. Il n'y a plus d'adhésion possible."
 
Les différends entre la plupart des États européens (mais aussi la Commission et le Parlement européen) au sujet des explorations turques d'hydrocarbures dans des zones contestées en Méditerranée orientale éloignent de plus en plus cette perspective.

Avec Ankara, comme avec tout prétendant, l'UE use de la carotte et du bâton. L'amélioration de certaines coopérations, comme l'union douanière fantasmée par la Turquie, contre l'arrêt des forages illégaux dans les eaux de Chypre. Début octobre 2020, la Commission européenne indiquait dans un rapport qu'elle considérait toujours la Turquie comme "un partenaire clef" tout en regrettant que ce pays "a continué de s'éloigner de l'UE, avec un sérieux recul dans les domaines de l'Etat de droit et des droits fondamentaux".

La Croatie : Un long tricotage avant de fêter les Noces de laine avec l'UE

Moins de trente ans après son indépendance et sept ans seulement après son adhésion à l'Union européenne, la Croatie (4,13 millions d'habitants) présidait pour la première fois le Conseil de l'Union pour six mois (1er janvier au 30 juin 2020) avec comme slogan "Une Europe forte dans un monde de défis".

La Croatie a dû enjamber bien des obstacles avant de décrocher ce qu'elle considérait comme un graal depuis octobre 2005 et l'ouverture des négociations : Coopération délicate avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) concernant la recherche et l'arrestation de généraux croates accusés de crimes de guerre, obligation de signer un accord avec la Slovénie (tout juste devenue État membre) pour lui céder un accès à la mer (golfe de Piran)... Pour faciliter son adhésion, elle n'aura reçu que 3,5 mrds€ de l'UE.

Reste que l'intégration demeure incomplète. La Croatie n'arrive pas à troquer sa Kuna contre l'Euro, pas plus qu'à devenir membre de l'espace Schengen.

 
La Croatie est le dernier pays a être entré dans l'Union européenne (photo : F.Dubessy)
La Croatie est le dernier pays a être entré dans l'Union européenne (photo : F.Dubessy)


Jeudi 19 Novembre 2020

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