Ceuta et Melilla, baromètres des relations entre le Maroc et l'Espagne

MAROC / ESPAGNE. Elles déploient les seules frontières terrestres entre le Maroc et l'Espagne, et même entre l'Afrique et l'Europe*. Celles que tentent très régulièrement, depuis les années 1995 et le début de l'immigration illégale dans cette région, de franchir en masse les Marocains et Subsahariens. La porte de l'Union européenne se trouve de l'autre côté de la double clôture de Ceuta (6 mètres de haut et 8 kilomètres de long) ou de la triple de barbelés (même hauteur pour 12 kilomètres de long) de Melilla. Une alternative aux flots, souvent meurtriers, de la mer Méditerranée, qui n'est pas non plus sans danger.

Fin novembre 2020, le Tribunal constitutionnel espagnol approuvait la politique de refoulement automatique des migrants ayant réussi ce passage (adoptée en 2015 avec la loi sur la sécurité citoyenne) par l'une des deux enclaves, pourtant dénoncée par les ONG pro-migrants. Le nombre de clandestins optant pour Ceuta et Melilla afin de rejoindre l'Union européenne ne cesse de baisser. Evalué par le HCR (Agence des Nations unies pour les réfugiés) à environ 6 800 en 2018, il aurait diminué de 70% en 2020 par rapport à 2019. Les candidats à l'exil préfèrent désormais rejoindre l'archipel des Canaries (11 400 arrivées sur les dix premiers mois de l'année 2020 selon Frontex, l'agence européenne de garde-frontières et garde-côtes).

Les deux villes autonomes (Ciudad autonoma) espagnoles, Ceuta (Sebta en berbère et en arabe) et Melilla (Mlilt en berbère et Mlilya en arabe marocain) comptent respectivement 87 000 et 80 000 habitants. La première, d'une surface de 18,5 km², est située en face de Gibraltar. La seconde, d'une superficie de 13,41 km², se trouve dans le Rif oriental à 150 kilomètres de l'Algérie.

Le grand commerce avec l'arrière-pays a été bâillonnée depuis la fin du Protectorat marocain et l'indépendance de ce pays acquise en 1956 (voir encadré). Intervenu en 1969, le bouleversement géopolitique constitué par la fermeture de la frontière de Gibraltar, a offert à Ceuta et Melilla l'opportunité de revendiquer un nouveau marché. Les deux villes autonomes se spécialisent donc dans les produits importés d'Asie, en les proposant à bas prix grâce à leurs ports francs. Puis au mitan des années 80, les deux cités autonomes ajoutent à leurs étals les produit de première nécessité que viennent acheter les Marocains du nord du pays. 

"Au cours des ans, la population marocaine des villes aux alentours ne s'est plus contentée de venir vendre ses produits frais à Ceuta ou à Melilla. Elle a entrepris d'acheter des produits manufacturés dans les commerces des deux villes pour les revendre ensuite, avec un petit bénéfice, dans les zones frontalières du Maroc. Ce commerce que l'on qualifie à Ceuta et à Melilla « d'atypique », est de fait de la contrebande. Il permet de faire vivre une grande partie de la population des zones frontalières de Ceuta et de Melilla", précise Yves Zurlo. L'universitaire - agrégé d'espagnol, docteur es Lettres et auteur d'un livre sur les deux cités** - constate que "ce petit commerce transfrontalier des débuts a pris une ampleur quasi 'industrielle' avec l'installation, à deux pas de la frontière, d'immenses entrepôts où les porteurs marocains, surtout des femmes, viennent charger les ballots de marchandises déjà préparés pour les transporter à pied au Maroc et les revendre ensuite." En 2010, une étude citée par l'universitaire estimait à 400 M€ ce trafic transfrontalier devenu une activé essentielle pour les deux enclaves.

Selon les autorités espagnoles, les marchandises achetées dans les deux villes deviennent des produits de contrebande quand elles passent la frontière sans avoir acquitté des droits de douane. "Or, il n'y a pas de bureau de douane à Ceuta côté marocain car, pour le Maroc, ce serait reconnaître officiellement l'existence de l'enclave espagnole", note Yves Zurlo. "Même si le Maroc se plaint régulièrement de cette contrebande, il est bien forcé de la tolérer. Elle fait vivre une bonne partie de la population des régions du Nord, économiquement déprimées. Hormis ce commerce 'atypique', les relations commerciales officielles entre les enclaves espagnoles et leur arrière-pays marocain sont pratiquement nulles."

De temps en temps, le Maroc ferme unilatéralement les postes frontière pour éradiquer une contrebande créant des troubles à l'ordre public.

Une histoire mouvementée En 1415, les Portugais prennent possession de Ceuta (Abyla dans l'Antiquité). Nous sommes alors en pleine Reconquista, la période de reconquête de la péninsule ibérique occupée par les Arabes dès 711. Elle se terminera en 1492 avec le libération de Grenade, capitale du dernier royaume musulman d'Al Andalus, par les Espagnols. Pour se prémunir de toute attaque des pirates barbaresques, les Espagnols vont poursuivre leur chemin au-delà de la Méditerranée en s'emparant de plusieurs villes situées sur la côte africaine, du Maroc à l'actuelle Libye, et y installent des postes militaires (fronteras) ou places fortes (presides). Les anciens comptoirs phéniciens, phocéens, carthaginois puis romains tombent ainsi entre les mains de la couronne espagnole respectivement en 1497 pour Melilla et en 1580 pour Ceuta, à la faveur d'un hasard dynastique entre le Portugal et l'Espagne. Après la bataille d'Alcántara, Philippe II d'Espagne est proclamé roi du Portugal sous le nom de Philippe I et les possessions et colonies portugaises se trouvent incorporées à l'Espagne. Depuis le drapeau espagnol flotte toujours sur Ceuta et Melilla, contrairement à la quasi-totalité des autres villes reprises par les sultans du Maroc. En 1863, les presides de Ceuta et Melilla deviennent des ports francs. C'est le début de l'âge d'or des ces deux territoires qui se lancent dans une activité économique avec le Maroc après avoir endossé jusqu'à présent qu'une fonction militaire et carcérale. Ceuta se métamorphose en l'un des principaux ports espagnol et Melilla adosse son développement aux mines de fer du Rif. La fin du Protectorat franco-espagnol du Maroc, instauré en 1912 après  la conférence d'Algésiras de 1906, puis l'indépendance du Maroc en 1956 viennent, progressivement, changer la donne. En 1961, le Maroc fait officiellement part à l'Assemblée générale de l'Onu de sa revendication des deux villes, restées espagnoles car déjà espagnoles avant le Protectorat. La constitution espagnole de 1978 indique que Ceuta et Melilla font partie intégrante du territoire espagnol. Le 14 mars 1995, elles obtiennent le statut de villes autonomes ( Ciudad autonoma). Avant Melilla était administrée par la Province de Malaga et Ceuta par la Province de Cadix.

La signature future d'un accord de libre-échange approfondi et complet entre l'UE et le Maroc pourrait changer la donne. Il devait entrer en vigueur en 2010, mais a été reporté. Le Maroc bénéficie déjà, depuis 2008, du statut avancé avec l'UE. "Ce nouvel accord devrait réduire pour les Marocains l'avantage d'acheter des produits dans les enclaves espagnoles", remarque Yves Zurlo.

Pendant ce temps, les deux cités autonomes tentent de joindre les deux bouts. "Elles sont très dépendantes de l'exiguïté des territoires, du manque de ressources naturelles disponibles et par conséquent de l'approvisionnement en provenance de l'extérieur", explique Yves Zurlo. Il rappelle que "le secteur primaire occupe 0,7% de la population active, l'industrie 3,5% et la construction 6,6%. C'est le secteur tertiaire qui représente l'essentiel des emplois avec 89,2% de la population active, principalement l'administration publique, le commerce et les transports. Il est à noter que l'armée qui fut prépondérante au niveau des emplois et même de la gestion de la ville jusqu'au début des années 1980 a perdu beaucoup de son importance aujourd'hui."

Leur survie économique ne tient plus qu'à un fil, tissé par le statut de port franc acquis en 1863. L'Etat espagnol avait alors accordé une exemption totale de taxes sur les marchandises entrant ou sortant de leurs ports. Elle a été confirmée en 1986 au moment de l'entrée de l'Espagne dans l'UE avec un statut particulier pour les deux enclaves.
Ainsi, elles se trouvent exclues de l'Union douanière et de la Politique agricole commune (PAC) et ne sont pas soumises à la politique fiscale commune. Par contre, les deux enclaves sont éligibles aux fonds de l'UE comme le Feder (Fonds européen de développement régional), le Fse (Fonds social européen), le Feaga (Fonds européen agricole de garantie) et le Feader (Fonds européen agricole pour le développement rural). En 2001, de nouvelles normes (Reglas de Origen), apportant des précisions sur la transformation nécessaire à un produit élaboré à Ceuta ou Melilla pour qu'il puisse être exporté librement vers l'UE comme un produit communautaire à part entière, ouvrent même le champ à une industrialisation.

Depuis 1955, l'IPSI (Impuesto sobre la Producción, los Servicios y las Importaciones - Taxe sur la production, les services et les importations) apporte la quasi-totalité des ressources financières aux villes. Cet impôt régional indirect spécifique aux habitants de Ceuta et Melilla repose sur des taux oscillant entre 0,5 et 10% contre 21% pour le taux de base espagnol de la TVA (IVA).

Les Ceutiens et les Mélilliens ne payent pas de TVA sur les tabacs, les carburants et les combustibles. Elle est remplacée par une IPSI complémentaire. L'ensemble des impôts d'Etat (impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu des personnes physiques, droits de mutation, droits de succession...) bénéficient d'une réduction de 50% par rapport aux taux en vigueur de l'autre côté de la Méditerranée. Les associations d'entreprises temporaires (UTE - Uniones Temporales de Empresas) et les groupements d'intérêt économique (AIE - Agrupaciones de interés Económico) ainsi que les entreprises membres jouissent d'une réduction de 99% de taxes sur leurs activités.

Les accords de Schengen, entrés en vigueur en 1995, intègrent les deux territoires espagnols d'Afrique dans l'espace éponyme. "Un aménagement particulier permet aux citoyens marocains vivant dans les régions frontalières de Tétouan (près de Ceuta) et de Nador
(près de Melilla) de ne pas avoir besoin de visas pour entrer journellement à Ceuta ou à Melilla et ce, dans le but ne pas perturber le petit trafic frontalier", complète Yves Zurlo.

Depuis quelques années, Melilla cherche à diversifier son économie en s'orientant vers les services aux entreprises, la petite industrie et le tourisme. Sa gouvernance a donc lancé en 2018 une série d'aides (jusqu'à 21 000 € par nouvel emploi créé) et de subventions (jusqu'à 40% de l'investissement). Début décembre 2020, une rencontre "Plan stratégie Melilla 2029", réunissant chercheurs universitaires, chefs d'entreprises et autorités locales, avait pour menu l'intégration de l'espace douanier européen (avec comme corollaire la perte du statut fiscal spécifique) et ses conséquences sur les relations de voisinage avec le Maroc. Tous les intervenants se sont accordés sur le fait que la cité devait préserver ses relations économiques et commerciales avec le royaume chérifien. " Si l’ambition des autorités marocaines est de développer cette région orientale, tout changement du statut douanier de l’enclave serait une source de tension avec les autorités marocaines", soulignait Maria Dolores Rodriguez Mejias, consultante auprès des Îles Canaries, chargée des entreprises exportatrices.

Depuis le 1er août 2018 et la décision unilatérale du Maroc de fermer les frontières commerciales avec les deux ports francs,  Ceuta et Melilla cherchent une nouvelle bouffée d'oxygène. Mais, l'asphyxie n'est pas loin. Rabat se dit prêt à ranimer les deux cités si elles intègrent le territoire marocain. Une perspective rejetée fermement par Madrid pour qui les deux villes font partie intégrante de l'Espagne.

Hassan II était persuadé que le sort de Gibraltar commanderait celui de Ceuta et Melilla. En novembre 1975, dans un discours, le Roi du Maroc indiquait "Dès que les Espagnols obtiendront Gibraltar, immédiatement, automatiquement, nous obtiendrons Ceuta et Melilla. Aucune puissance ne pourra permettre que l'Espagne possède les deux clefs du même détroit." En 2002, son fils et successeur Mohammed VIil relayait, sans plus de succès que son paternel (qui s'y prit en deux fois 1987 et 1994), une initiative visant à constituer un comité mixte composé d'experts espagnols et marocains censé mettre en place des projets de co-développement. L'Espagne continue de faire la sourde oreille.

"Ceuta et Melilla sont deux villes-frontière européennes d'un point de vue économique et politique. Mais, elles sont adossées à un pays dont le revenu par habitant est dix fois inférieur à celui de l'Espagne. De plus la région du nord du Maroc qui les entoure, est la zone la plus sous-développée du pays. Elles ont donc fonctionné comme des pôles d'attraction économique, profitant d'une main d'oeuvre nombreuse et bon marché ainsi que d'un approvisionnement en produits frais de première nécessité également peu chers", explique Yves Zurlo.

En janvier 2020, Juan Jesús Vivas, président de Ceuta, et Eduardo de Castro González, son homologue de Melilla, profitaient de leur présence au salon du tourisme de Madrid (Fitur) pour échanger sur leurs problématiques communes. Ils cumulent les fonctions de président du conseil de gouvernement, de maire et de président de l'assemblée parlementaire des deux villes autonomes. Elus par l'assemblée, ils sont nommés par le roi.

Tout en fustigeant "l'attitude du pays voisin, guère positive pour les deux villes et qui présente des symptômes évidents de tentative d'isolement économique et d'asphyxie", Juan Jesús Vivas se voulait confiant. "Nous réussirons car nous avons derrière nous une grande nation comme l'Espagne".

Le dossier apparait d'autant plus sensible qu'environ 700 000 Marocains vivent en Espagne. Cette communauté est la première extracommunautaire dans le pays. De plus, l'Espagne est le premier client et le premier fournisseur du Maroc, avec respectivement 23,7% de ses exportations et 16,9% de ses importations. En 2019, les échanges entre le Maroc et l'Espagne ont cumulé à 114,4 mrds de dirhams (13,25 mrds€), contre 120,9 milliards de dirhams (11,09 mrds€) pour la France.

L'Espagne constitue également la seconde source de recettes touristiques au Maroc et le second pays d'origine des transferts des Marocains résidents à l'étranger.

En septembre 2020, la commission des Affaires étrangères de la Chambre espagnole des députés étudiait une demande du Parti Populaire (PE - Libéral-conservateur). Elle enjoignait le gouvernement à "exprimer sa vision sur les mesures adoptées unilatéralement par le Maroc" et demandait des "mesures garantissant la durabilité de la vie dans les deux villes". Plus précisément,  le PE, soutenu par Vox (extrême droite) et Ciudadanos (centre droit), souhaite la création d'une commission interministérielle sous la direction du ministère des Affaires étrangères (avec les Finances, l'Intérieur, l'Industrie, l'Education et la Formation professionnelle, le Commerce, le Tourisme, la Santé). "Il n'y a pas de flux commercial, pas de tourisme, pas de main d'oeuvre ni de matériaux. C'est un véritable désastre, le gouvernement n'a pas fait son travail", dénonçait la députée de Ciudadanos Marta Martin. Le texte a été rejeté en plénière. Pour les membres du PSOE (Parti socialiste ouvrier espagnol), parti gouvernemental, "nous estimons que le problème vient de la négligence des gouvernements de Ceuta et Melilla." Deux exécutifs dirigés par le PP. Et c'est bien une partie du problème politique actuel. Les deux villes se trouvent dans l'opposition.

Les déclarations de Nabyl Lakhdar, directeur général des Douanes du Maroc, se sont invités au débat. Selon ce dernier, Ceuta et Melilla "ne sont pas des frontières (...) elle ne sont pas et n'ont jamais été des passages commerciaux, mais de passagers."
Vox veux aller plus loin en réclamant que soit associé à cette commission le ministère de la Défense. "Pour bénéficier d'une vision globale des problèmes que les actions du Maroc impliquent", souligne Alberto Asarta, député de Vox. Refusant ce qu'il considère comme du bellicisme, Joan Josep Nuet, député de l'ERC (Gauche républicaine), affirme que "nous devons protéger les citoyens de Ceuta et Melilla, mais soyons prudents dans nos actions. Nous sommes confrontés à un conflit néocolonial qu'au moins une des parties n'a pas pris en compte."

En 2007, Juan Carlos, avait été le premier roi espagnol, depuis l'indépendance marocaine, à effectuer une visité d'Etat à Ceuta et Melilla. Justement pour montrer qu'elles appartenaient au territoire national et seraient défendues, même au prix d'une intervention militaire. Il existe d'ailleurs, en juillet 2002, un précédent, avec la prise par quelques soldats marocains d'El Perejil, un petit rocher inhabité proche de Ceuta. Ils furent chassés en une semaine par les forces spéciales espagnoles (opération Romeo-Sierra). Rabat voulait sans doute tester la réaction de Madrid.

* Sans compter les deux "rochers" : Peñón de Vélez de la Gomera ou Badis, presqu'île, espagnole de 1,9 hectare depuis 1564, séparée par un banc de sable du Royaume chérifien et Alhucemas. Ainsi que les petites îles Chafarines (Zaffarines).

** "Ceuta et Melilla : histoire, représentation et devenir de deux enclaves espagnoles" - L'Harmattan (2005)